律师教你开飞机？——无人机法规政策

题记：

无人机风口已现，而困扰无人机行业的首要问题无疑就是政策法规的不明确。M律特意为无人机创业者梳理了无人机相关的政策法规并加以分析，通过法律视角看问题，你会发现混沌的法律下，蕴酿着巨大的商业市场。

站对风口，是猪都能飞起来，而无人机却说，切，我自己造风!兴许我们还不能得到政策和法律的全力支持，但在无人机创业者们的坚持下，你可以为政策和法律提供有益的立法思路。

一、无人机为什么辣么火?

最近朋友圈已经被无人机LILY刷爆了，诸多圈友无不惊叹，恨不得马上海淘一个上手装逼自拍起来。但也有人说LILY其实是装逼装过了头，它的抛投启动、无云台跟拍、手掌降落只是看起来的美好而已。但不论如何，LILY终究还是在被大疆和3D Robotics占据的无人机市场中抛头露面做了一个努力的小三，精神可嘉。

事实上，关于无人机的意识近些年一直在被植入普罗大众的意识之中，影视作品《星际穿越》中，诺兰就让男主角去抓了一架飞了10年的超级无人机，还有在《鹰眼》中手持抛飞的小型美洲豹无人侦察机，以及最近在《速度和激情7》中和车神们斗志斗智的令人抓狂的掠食者无人机。这些都出现在影视作品的虚幻中，亦真亦假不好捉摸，而在现实中，无人机快递无疑吊足了跺手族们的胃口，无人机拍摄也应用在了《爸爸去哪儿2》中。

无人机从应用领域来分，大致可以分为军用、民用(商用)以及消费级无人机三类。军用级无人机可以代表一个国家的最高技术水平，是国家软实力的象征，民用级无人机目前在政府公众服务中出现较多，真正实现其商业价值的并不多，至于消费级无人机最大的用处在于消遣娱乐。所以我们所要探讨的无人机主要就在民用(商用)级。

民用级无人机难以穷尽的各式应用场景就是互联网+航空的最好诠释，在各细分市场下，无人机的市场潜力非常巨大。

二、无人机法规政策大起底

说来惭愧，国内对于无人机的法律法规规定其实是个“零”，目前散落的关于无人机的“法规”基本上是由“国务院政策意见”、“民航总局规范性文件”、“国家空管委文件”构成。而国家立法层面关于航空领域基本未涉及无人机问题，笔者对无人机法规政策进行了一次检索和梳理，为便于行文方便，该部分法规置放在文末，且下文中只要和无人机法规政策相关，均称为“法规”(除非特有所指)。从检索情况来看，虽然很难穷尽，但我们至少可以作如下一些总结。

我们应该明白，和无人机有关的法规政策，其法规来源不能仅仅限于“无人机”仨字，相反，它的来源会且应当更广泛和细化，这需要考虑不同的无人机应用场景，如空域限制，就不能仅限于航空管制法规，还应当结合军用或民用机场净空管理，或特定领域如电力设施维护法规等;如农业植保领域，有些地方会制定一些地方标准，但有些地区又是一片空白。

　　1.无人机相关主管部门的确定

法律反映的是社会管理，我们可以从法规立法机构或法规授权管理情况得知相关领域的主管部门。民航总局2009年颁布的《民用无人机空中交通管理办法》明确了“民用无人机活动及其空中交通管理应当遵守相关法规和规定，其中包括《中华人民共和国民用航空法》、《中华人民共和国飞行基本规则》、《通用航空飞行管制条例》及民航局规章等”，说明至少“立法”层面已经确认无人机是航空器的一类。因此，无人机在管理上，同样须接受(1)国务院、中央军委空中交通管制委员会(即国家空管委，空域管制最高机构);(2)中国民用航空总局及各地区管理局的管理。

当然在细分领域，无人机亦受到其他相关主管部门的管理，如在农业植保领域受到农业主管部门的管理，测绘则受到测绘单位的管理，电力巡检则受到国家电网等有关单位的管理。值得一提的是，中国航空器拥有者及驾驶员协会(AOPA)于2004年8月17日成立，是中国民用航空局主管的全国性的行业协会,其下设立了无人机专业委员会，在无人机领域内提供咨询。无人机主管部门的确定，能够为无人机创业者日后寻求政策支持时提供有益的方向指引。

2.关于法规效力等级

我们不难发现，直接和无人机相关的法规基本上都是由民航总局制定的，2008年3月，民航总局由国务院直属机构改制为部委管理的国家局，归交通运输部管理，说明民航总局已丧失了制定行政规章的立法资格，其颁布的文件只能作为规范性文件，严格来说不是法律法规和行政法规，不具有普遍约束力。与此同时，政策性文件也大量出现，包括新兴产业支持，低空管理等，但政策性文件只能指明国家政策方向，不能为无人机行业的发展提供明确的法律支持。虽然无人机可以作为航空器管理，但是基于无人机适用于不同的领域，其本身规格标准又不完全一致，原航空器管理法规很难驾驭无人机的发展要求。

　　3.无人机管理的凌乱期

不论是国家大政方针，还是从国家现行规范性文件以及立法动态来看，国家并非默认无人机行业发展，而是正面鼓励其发展。但是在鼓励的同时，国家立法又是让人看得不甚明白，比如说无人机是否适用国籍或权利登记、无人机飞行适航管理、飞行员(操纵员)资格审核、低空空域管理，都处于混沌未明的状态。但是，古语有云“时势造英雄”，互联网思维下的细分市场，提倡的是一种商业模式，占据的是风口思维，在市场导向已现的前提下，剩下是就是创业者们如何开拓商业模式，占据无人机细分市场的最好时机了。因此，对于无人机行业来说，这是一个最坏的时代，更是一个最好的时代。

　　三、无人机创业者应考虑的几个法律要点

　　1.空域限制法律问题

国家领空事关主权问题，因此，国家对于空域管制是非常严格的并进行统一管理。根据《中华人民共和国飞行基本规则》规定，空域通常划分为机场飞行空域、航路、航线、空中禁区、空中限制区和空中危险区等。国家重要的政治、经济、军事目标上空，可以划设空中禁区;位于航路、航线附近的军事要地、兵器试验场上空和航空兵部队、飞行院校等航空单位的机场飞行空域，可以划设空中限制区;射击场或者发射场等，根据其射向、射高、范围，可以在上空划设空中危险区。

同时，军用或民用机场还存在净空保护区域，如《浙江省民用机场管理办法》就规定了不得在机场净空范围内升放无人驾驶的自由气球、系留气球、风筝、孔明灯或者其他升空物体。《通用航空飞行任务审批与管理规定》明确“无人驾驶的航空器，不允许在国家重要目标和国家重大活动场所上空从事通用航空飞行”。另外，除了平面空域限制外，在垂直空域内，无人机的飞行高度也存在一定限制，重量小于等于7公斤的微型无人机，飞行范围在目视视距内半径500米、相对高度低于120米范围内，无须证照管理，但应尽可能避免遥控飞机进入过高空域。正在征求意见中的《低空空域使用管理规定(试行)》拟规定，低空空域原则上是指全国范围内真高1000米(含)以下区域。

在空域限制区域，任何航空器，包括无人机的起降飞行都会受到严格的禁止或限制，若有违反的需要承担相应的法律责任。2013年年底，北京某航空科技公司3名员工操控无人机“黑飞”航拍测绘，为防止无人机进入北京空中禁区，空军部队动用了武装飞机击落无人机，后3名当事人被检方以“过失以危险方法危害公共安全罪”起诉。2015年年初，无人机企业大疆生产的一架无人机在未经授权的情况下降落在了白宫的草坪上，引起了白宫的恐慌。

越来越多的无人机制造商开始为无人机植入“禁飞区”概念，即在无人机固件机载计算机GPS模块出厂设置禁飞区，无人机飞抵禁飞区边缘时会自动停止进入并折返。无人机企业也可以在无人机操纵端设置禁飞提示，提示无人机操纵者及时作出航线变更。这就要求无人机企业应根据无人机产品销售终端地区情况，了解禁飞区区域并进行相应设置。

当然，基于国家空域可能涉及到军事机密，企业不可能取得军事禁飞区的数据，因此，禁飞区的设置应当在负面清单之上，再设置一个正面清单，即直接限定无人机的适航空域在水平和垂直领域的活动范围。同时，国家立法在放开低空空域的前提下，应当进一步明确不同类型的无人机在不同空域的飞行高度限制。

　　2.无人机适航法律问题

适航管理即无人机飞行资质问题。根据民用航空法，航空器及其发动机、螺旋桨和民用航空器上设备，应当向国务院民用航空主管部门申请领取型号合格证书，并取得适航证书，方可飞行。另外，从事通用航空活动的应当具备通用航空经营许可证，例如通用航空中的空中拍照(即指在航空器(飞机、直升机、飞艇等)上使用摄影机、摄像机、照相机等，为影视制作、新闻报道、比赛转播拍摄空中影像资料的飞行活动)。根据《非经营性通用航空登记管理规定》，对于超轻型飞行器的，不要求其具有国籍登记证和适航证，航空人员也无执照要求。但目前的困境在于，无人机行业其实涉及到经营性和非经营性两类情况，到底应当适用何种审批无章可循。关于无人机驾控人员的资质问题目前亦无统一的规定。

《通用航空飞行管制条例》规定，从事通用航空飞行活动的单位、个人实施飞行前，应当向当地飞行管制部门提出飞行计划申请，按照批准权限，经批准后方可实施。飞行计划申请应当在拟飞行前1天15时前提出;飞行管制部门应当在拟飞行前1天21时前作出批准或者不予批准的决定，并通知申请人。

无人机应当适用通用航空规则自无异议，但是无人机基于其“无人”的特点，很难完全适应通用航空规则。《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》目前也只是暂行的规定，其对于无人机的分类，目前主要限定在重量方面，但至少该规定给无人机运行提供了良好的方向，无人机创业企业应当重点予以消化。创业企业应当在无人机投入商用之前，向主管部门明确无人机应用场景，并作好咨询工作，明确合法合规性。

　　3.无人机安全责任

无人机的驾驶脱离地面，游翱于天空，其有可能对建筑物、构筑物设施设备以及人的生命财产造成危害。我国《侵权责任法》规定“民用航空器造成他人损害的，民用航空器的经营者应当承担侵权责任，但能够证明损害是因受害人故意造成的，不承担责任”，说明若无人机的侵权责任是严格责任，即高度危险责任，一旦发生损害，则应承担赔偿责任，且只有在“受害人故意”的一种情况下才能够免责，这无疑对无人机的安全适航责任提出了非常高的要求。

2015年3月，某影视制作公司在上海松江新浜镇工业园区内进行航拍，因信号突受干扰，无人机升空盘旋仅两圈就失控，撞上附近的1万伏双层高压线，卡在中间无法移动，差点酿成大面积停电事故和电力设施毁损。个人操纵无人机失控坠毁的案例更是数不枚举。

这就需要无人机企业或使用人提高安全意识，提升无人机飞行质量，防止无人机坠毁后发生燃烧、无人机旋翼伤人等事件。最近国外有人开发了防碰撞无人机模型，即在无人机实体四周形成球形保护，设置防撞条。另外，我们更要同时应采取技术手段提防无人机被不法分子利用作为暴恐的手段。

　　4.无人机和隐私权

谷歌街景无数次游走在触碰民众隐私的道德边缘，其拍摄的台湾裸女照、伦敦裸童正面照等涉及个人隐私的照片把它推向了舆论的风口浪尖，甚至使谷歌面临违反法律的风险。2013年国家测绘地理信息局办公室《关于街景影像地图采集制作活动有关政策问题的批复》明确“编制形成的实景地图，应按照规定送测绘地理信息行政主管部门进行地图审核，经审核批准取得审图号后方可公开使用”。无人机基于其得天独厚的优势，在信息采集上能力超群，但也会涉及到个人或商业隐私问题。很多驾控者操纵无人机拍摄照片，有意或无意间会侵犯到他人或其它商事主体的个人隐私或商业秘密。

因此，无人机企业在展开摄影服务同时，应当同时作好侦测工作，通过技术或人力进行“马赛克”，对人脸、门牌、车牌等进行糊化处理。

　　四、后话

汽车刚被发明出来的时候，有法律要求汽车速度不能超过马车。显然无人机市场目前也到达了这个尴尬的风口，无人机“黑飞”乱象层出不穷，归结到最终，依然是法规的不明朗，行业没有法律支撑。无人机行业急待无人机航空器的分类分级，同时进行低空空域使用改革，这样才能促进无人机行业的大发展。

创业者在一门心思占据风口开发无人机产品，抢占无人机细分领域的同时，应当时刻关注无人机业内立法动态，并保持和主管部门的有效沟通，并确保防止触碰法律底线，争取政策红利在第一时间的商业释放。